金融机构破产法律实务分析字数：来源：科学与生活·综合版年18期
摘要：随着重庆市第五中级人民法院于年7月6日裁定受理新华信托股份有限公司的破产清算申请，金融机构破产再次成为舆论
年6月16日，中国银保监会作出《关于新华信托股份有限公司破产的批复》，同意新华信托股份有限公司（以下简称“新华信托”）依法进入破产程序，同时要求新华信托严格按照有关法律法规要求开展后续工作，如遇重大情况及时向银保监会报告。年7月6日，重庆市第五中级人民法院（）渝05破申号民事裁定，裁定受理新华信托股份有限公司的破产清算申请，至此新华信托成为近年来继包商银行股份有限公司（以下简称“包商银行”）后又一步入破产清算的金融机构，引起了舆论的高度
那么，为什么金融机构的破产能够引起如此轩然大波，笔者认为主要是因为金融机构具有涉众型、基础服务性、风险外溢性、系统性等特点，举例来讲，根据包商银行管理人提供的审计报告1显示，截至年10月31日，包商银行净资产为-.47元，资产总额为.73元，负债总额为.20元，而根据央行发布的包商银行风险处置情况报告2，包商银行在被监管部门接管时，客户约.16万户，其中个人客户.77万户，企业及同业客户6.36万户，同业负债规模超亿，涉及全国家交易对手，客户数量众多，债务规模之大令人咋舌，一旦债务无法兑付，必然影响民生及社会稳定，同时对于金融秩序的穩定也将造成巨大冲击;同样，对于此次新华信托破产清算，根据安永华明会计师事务所出具的《新华信托清产核资专项报告》，截至年12月31日，新华信托清查后账面资产为.60元，负债合计.06元，所有者权益-6065979.46元，资产及负债规模同样巨大。
金融机构所具有的上述特征就决定了对于金融机构的破产应当是慎之又慎，也造成了金融机构破产具有区别于一般企业破产的独特特征。
一、现行法律体系下的金融企业破产程序
（一）金融机构破产的法律规定
我国目前关于金融机构破产的法律规定散见于《中华人民共和国企业破产法》以及各金融机构单行法律法规中，如《中华人民共和国企业破产法》对金融机构破产进行了概括性规定“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”;《商业银行法》第七章通过专章规定商业银行的接管和终止，明确商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管，同时在商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产;《中国银保监会信托公司行政许可事项实施办法》第34条、35条规定以及《保险法》第90条、91条等也分别对信托公司以及保险公司破产事宜进行了简要规定。
（二）金融机构破产的特征
根据前述对金融机构破产相关单行法律法规的总结，笔者认为在现行法律法规体系下金融机构破产具有如下特点：
1.总体上沿用《企业破产法》的统一规定。根据《企业破产法》的规定，金融机构在进入破产程序后，仍基本沿用《企业破产法》的相关规定，并未区分一般企业和金融企业的差异作出例外性规定。
2.在进入破产程序前，金融机构通常由监管部门或者监管部门指定的第三方进行接管，如包商银行在进入破产程序前，人民银行和银保监会即发布公告，对包商银行进行接管，接管组稳步推进包商银行清产核资、改革重组等工作;新华信托在进入破产程序前，银保监会即成立接管组，对其债权进行核查，采取多种措施清收资产，引入新股东增加资本实力等。虽然，根据现行法律规定，并未明确对金融机构接管系进入破产程序的必经述程序，但在目前实务中首先对金融企业进行接管已成为事实上的前置程序。
3.进入破产程序需要监管部门批准。根据现行法律法规，金融机构申请破产的，必须经过监管部门同意。无论是商业银行或是信托公司、保险公司等，在进入破产程序前，均需取得银保监会的批准，人民法院也将监管部门的批准作为其受理破产程序前的审查要件。
（三）金融机构破产的基本程序
根据前文分析，金融机构破产的基本程序为：1.监管机构接管;2.监管机构批准同意破产;3.人民法院依法受理;4.按照《企业破产法规定》相关破产程序执行等。
二、包商银行破产实务案例分析
为了更好的理解现行法律体系下金融机构破产的基本程序，我们以包商银行破产清算程序举例进行简要分析：
（一）接管
1.年5月24日，人民银行、银保监会发布公告，鉴于包商银行出现严重信用风险，为保护存款人和其他客户合法权益，依法依规对包商银行实行接管。
2.人民银行及银保监会制定“新设一家银行收购承接业务+包商银行破产清算”的处置方案，即在行政接管阶段，设立一家新银行，按照市场评估价格，收购承接包商银行的资产和负债。未受保障债权及包商银行股东权益留存于包商银行，待进入司法阶段后破产清算，实现分担部分经营损失的法律效果3。
3.年4月30日，蒙商银行股份有限公司设立开业，同日包商银行股份有限公司发布转让相关业务、资产及负债的公告，公告内容包括：包商银行总行及内蒙古自治区内各分支机构的相关业务、资产及负债由蒙商银行承接，内蒙古自治区外各分支机构的相关业务、资产及负债由徽商银行承接。包商银行债权人持有的未由存款保险基金提供保障的债权，不在本次承接范围内，仍保留在包商银行。因银行系统切换和标识、凭证、印章的更换等工作尚在进行中，客户及相关权利人仍可继续至包商银行分支机构的营业网点办理业务，也可继续通过包商银行的网上银行、手机银行或电话银行等渠道办理业务，客户及相关权利人办理各项业务不受影响。
（二）监管机构批准同意
银保监会年11月23日公布《关于包商银行股份有限公司破产的批复》，原则同意包商银行进入破产程序。
（三）人民法院破产清算程序
1.年11月23日，北京市第一中级人民法院作出（）京01破申号民事裁定书，裁定受理包商银行破产清算案;
2.年11月23日，北京市第一中级人民法院作出（）京01破号决定书，指定包商银行股份有限公司清算组担任包商银行破产管理人;
3.年1月12日上午，包商银行破产清算案第一次债权人会议。
4.年2月4日，本院作出（）京01破号民事裁定书，裁定确认存款保险基金管理有限责任公司对包商银行享有.22元个人储蓄存款债权、阿坝州农村信用联社股份有限公司等家债权人对包商银行享有总计
200750209.96元普通债权。
年2月7日，北京市第一中级人民法院作出（）京01破号之一民事裁定书，根据管理人提交的调查和提供的材料，包商银行已经不能清偿到期债务且资不抵债，缺乏清偿能力，宣布包商银行破产。
年7月13日，北京市第一中级人民法院作出（）京01破号之二民事裁定书，裁定确认国家税务总局赤峰市松山区税务局等13家债权人对包商银行享有总计.48元普通债权。
5.年8月19日，北京市第一中级人民法院作出（）京01破号之三号民事裁定书，根据管理人提交的工作报告和终结破产程序的申请，包商银行无财产可供分配，终结包商银行股份有限公司破产清算程序。
三、现行法律法规体系下金融机构破产制度的不足
我国坚定不移的推进社会主义市场经济的发展，金融企业也应当按照市场经济的发展规律设立并实现有序退出，虽然我国现行法律法规体系下对于金融机构破产进行了规定，但随着市场经济的深入发展以及金融机构破产需求的不断增大，现有的金融机构破产制度仍具有一些不足之处：
1.相关法律法规缺乏系统性。正如前文所述，目前关于金融机构破产的法律法规散见于《企业破产法》以及各单行法中，且均以个别条文的方式呈现，而《企业破产法》作为规范我国企业破产的基本法，仅通过一个条文对金融机构破产进行概括性规定，对于约束和规范金融机构在新形势下的破产退出已经略显滞后，且过于笼统缺乏可操作性。同时，在各单行法之间自行约定本行业金融机构破产程序规定，也难免存在差异性规定，如破产申请主体的限制等，这就造成了法律适用上的障碍。
2.接管程序与破产程序未能有效衔接。在现行法律法规体系下，金融機构破产原则上需要完成接管程序的前置，而“接管”并非专业的法律概念，其法律内涵以及效力并不清楚。笔者认为，从接管程序的性质上看其并不同于人民法院的破产程序，接管组的职能和定位也不同于破产管理人，接管程序具有更多的行政职能的色彩，接管组织进场后所采取的各种措施也具有相当的政府干预特征。但与此同时，根据《企业破产法》第条的规定，“国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序”，即在接管阶段又赋予了接管组可向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序的权力，而此种权力又仅出现在破产程序之中。
同时，对于接管组在接管程序中采取的一些重组措施或者制定达成的方案协议，是否可以采取类似“预重整”的方式，赋予其在正式的破产程序中具有一定的法律效力，而避免破产程序中又推倒重建，也并未有明确的规定。
3.行政职能的履行发挥重要作用。在当前金融机构破产实务中，由于缺乏统一的法律适用体系以及完善的配套措施，为有效化解金融机构破产所带来的舆论、民生以及金融系统性风险，行政职能的发挥占据了主导地位，破产程序从某种程序上简化成金融机构的“注销”手段，通过破产清算程序实现金融机构的“注销”退出，而没有发挥破产制度中预重整、重整以及和解等对于破产企业所具有的独特优势。
四、相关法律建议
1.通过专章的形式细化企业破产法中关于金融机构破产的相关规定。对于《企业破产法》进行修订并增设金融机构破产专章的提法由来已久，但由于存在颇多争议，截至目前并未实现。但笔者认为，鉴于目前金融机构破产相关规定的破碎化、单行化，通过在《企业破产法》这一破产法领域基本法中进行设置金融机构破产专章，通过更加详细的规定，可以有效将金融机构单行法中的破产规定整合在《企业破产法》之下形成整体，统一适用，维护金融机构破产制度的整体性。
2.进一步明确接管程序和破产程序之间的法律衔接，可以参照“预重整”等制度赋予接管程序中形成的重组方案、协议在破产程序中的法律效力，使其在行政职能外具有一定的司法效力，同时可有效提升金融机构破产的效率。
3.进一步完善金融机构破产制度配套机制，如存款保险制度、非金融机构自有财产的破产隔离制度、金融机构受托人的更换制度等，通过对相关配套制度的不断完善，对于有效应对、处置金融机构破产造成的次生风险及风险外溢具有重要作用。
4.更加强调市场化处置手段，发挥破产制度的优势，通过综合运用破产预重整、重整以及和解等程序，通过引入“战略投资者”，采取市场化手段处置进行处置，通过“市场无形的手”来有效解决金融机构的破产风险。
综上，随着我国改革开放和社会主义市场经济的不断发展，以及近年来疫情对金融行业发展带来的巨大冲击，金融业竞争加剧，金融机构出现风险、经营失败乃至破产成为不可避免的经济现象，进一步完善我国金融企业破产退出制度及法律规定，对于金融机构有序退出，金融行业乃至国民经济的稳定发展意义重大。
参考文献：
[1]天职国际会计师事务所（特殊普通合伙）出具的天职业字[]号《包商银行股份有限公司专项审计报告》。
[2]引自中国金融稳定报告
[3]引自中国金融稳定报告。
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